Парадоксы арифметики,или Почему саратовские чиновники не боятся сокращений?

"

Провалы истории

Совладать с ростом бюрократического аппарата пытался еще Петр I. Он ликвидировал Боярскую думу из 80 человек, заменив ее компактным Правительствующим Сенатом, включавшим всего 9 сановников. На треть сократил число госучреждений (приказов), а затем и вовсе передал их функции 12 коллегиям Сената, ставшим аналогами современных министерств. Как ни парадоксально, перекройка госаппарата на западный манер не привела к сокращению общего числа чиновников.

Добиться реального сокращения бюрократов получилось лишь у императора Павла I, который урезал чиновничий аппарат почти в 2,5 раза. Все дальнейшие попытки перетряски системы управления значительных результатов не давали.

Ко второй половине XIX века чиновников в России было свыше 100 тысяч. В советские годы к государственному аппарату добавился еще и партийный, и число чиновников резко рвануло вверх. Но даже этот период не может сравниться по количеству управленцев с нынешней ситуацией.

В постсоветской России чиновничий аппарат естественным образом сократился вместе с уменьшением самого государства. Однако уже к 1994 году общее количество работников органов госвласти и местного самоуправления вновь превысило 1 млн человек. По мнению социолога Александра Федотова, в СССР была очень рациональная система управления, что позволило ему стать второй сверхдержавой в мире. «Сейчас численность госслужащих по сравнению с советским периодом выросла чуть ли не в два с половиной раза», – заявляет ученый.

Вплотную этой проблемой занялся президент Владимир Путин, еще в 2002 году заявивший о необходимости создания «эффективного, компактного и работающего» госаппарата.

В 2003 году стартовала административная реформа, однако заявленное в качестве одной из ее целей сокращение численности госслужащих достигнуто не было. В 2003-2008 годах общее количество чиновников в стране выросло с 1,3 млн до 1,67 млн человек.

Президент Дмитрий Медведев заявил о необходимости оптимизации численности госслужащих летом прошлого года. В сентябре Минфин опубликовал проект указа, а также посчитал, сколько бюджет сэкономит за счет сокращения аппарата федеральных и региональных чиновников. По словам тогда еще министра финансов Алексея Кудрина, к 2013 году число сотрудников госведомств сократится на 110 тыс. человек, что позволит сэкономить бюджету 43 млрд рублей. Соответствующий указ был подписан 31 декабря 2010 года, а опубликован 4 января 2011-го. Однако скептики уверены, что и эта попытка окажется провальной.

Армия разрастается

Подтверждают этот вывод и эксперты «Взгляда».

«Заявления о необходимости сокращения чиновников делались на всех уровнях власти: муниципальной, городской, областной, федеральной. Возможно, чиновников и сокращают, но я не вижу, что их становится меньше. Они, как дождевые черви. Каждый новый чиновник, который занимает пост, начинает обрастать своими преданными вассалами, – со знанием дела говорит экс-губернатор Дмитрий Аяцков. – Эффективность работы чиновников сначала снижается, потом возрастает, потом опять снижается, потому что наступает усталость. Этот процесс непрерывен». Впрочем, самому Дмитрию Федоровичу, который теперь служит ректором главной саратовской кузницы управленческих кадров, вряд ли выгодно, чтобы дело по сокращению чиновничьего аппарата довели до конца.

О тщетности попыток власти сократить себя в размерах говорит и экс-глава администрации Волжского района Саратова, экс-заместитель главы администрации Саратова по социальной сфере Михаил Волков. «В 1995 году в штатном расписании управления администрации области по здравоохранению (нынешнем министерстве здравоохранения. – Авт.) насчитывались 54 человека. Физических лиц было 50. Они занимались управлением всей системы здравоохранения области. За последние пять лет их число приблизилось к тремстам, не считая около сотни человек в системе ОМС и десятка – в Росздравнадзоре. В общей сложности, по моим подсчетам, количество чиновников в областной системе здравоохранения увеличилось в десять раз», – заявляет Волков. По его личному убеждению, чиновники воспроизводят сами себя, и преодолеть это невозможно.

Не сокращение, а оптимизация

По официальным данным, предоставленным «Взгляду» заместителем председателя правительства области, руководителем аппарата губернатора Павлом Лысовым, численность госслужащих Саратовской области и лиц, замещающих государственные должности, с ноября 2005 года по ноябрь 2011 года увеличилась на 1078 человек. Наиболее значительные изменения количества областных чиновников произошли в 2005-2006 годах. Это было связано с передачей в структуру министерства здравоохранения и социальной поддержки области территориальных комитетов и управлений. Штатная численность министерства была увеличена на 1357 единиц. Плюс в этот же период работники комитета по дорожно-транспортному строительству области получили статус государственных гражданских служащих и пополнили копилку чиновников еще на 99 штатных единиц.

Но и это еще не все. Также была увеличена численность комитета охраны окружающей среды и природопользования области – плюс 48 единиц. Создан комитет капитального строительства области – плюс 42 единицы. Похожие изменения произошли еще в ряде других органов исполнительной власти области.

Стоит отметить, что в правительстве предпринимались и попытки сокращения армии чиновников. Более-менее ощутимые результаты были достигнуты после появления постановления губернатора №139 от 31 октября 2008 года. В минсоцразвития тогда сократили 879 штатных единиц, а в комитете по обеспечению деятельности мировых судей правительства – 91.

В октябре 2010 года так называемая оптимизация бюджетных расходов была продолжена. Этими усилиями, начиная с 2008 года, аппарат удалось уменьшить на 1099 человек.

Как отмечает зампред правительства Дмитрий Федотов, попытки повышения эффективности работы чиновников и улучшения структуры правительства предпринимаются постоянно: «У нас губернатор последние годы оптимизирует аппарат с точки зрения его сокращения. Причем это происходит не механически: взять и всех сократить. Есть специальная комиссия, которая смотрит, где необходимо добавить, где убавить». Речь идет о комиссии по рассмотрению вопросов публичного доказывания государственными органами Саратовской области необходимости увеличения их штатной численности или введения дополнительных функций.

Областные чиновники заявляют, что работа по сокращению численности госслужащих области и, соответственно, расходов на их содержание будет продолжена и в 2012году. «К 1 апреля 2012 года планируется произвести сокращения на 10 процентов от штатной численности по состоянию на 1 октября 2010 года», – сказано в ответе руководителя аппарата губернатора.

Туда-обратно

Значительных сокращений нужно ждать и городским чиновникам. Правда, их тоже не раз пугали увольнением.

В апреле 2009 года была принята антикризисная структура мэрии, созданная в то время главой администрации Вячеславом Сомовым. Расходы на содержание аппарата должны были сократиться на 154 млн рублей (на 15%). Однако к ноябрю 2009 года численность по сравнению с 2008-м не сократилась, а наоборот увеличилась.

В 2010 году вновь в структуру администрации были внесены изменения. Под нож пустили должности сразу трех замов, зато была введена новая должность первого замглавы. Переименовали два комитета: по дорожному хозяйству и земельным ресурсам. Не удержал свои позиции комитет по промышленности, энергетике, транспорту, связи и топливу – его ликвидировали. Если экономический эффект от банальных переименований подсчитать достаточно сложно, то в числовом эквиваленте он равен 29 штатным единицам, от которых удалось избавиться к 2010 году.

Но, по мнению Михаила Волкова, есть разные уловки и административные хитрости, когда на бумаге пишут о сокращении, а на самом деле происходит увеличение числа чиновников: «Их по-другому называют, выводят за штат, переводят на другие должности и так далее. От этого управляемость системы только снижается. Качество не растет. Система сама себя тормозит».

«Сначала сокращают вакансии, потом людей пенсионного возраста, потом тех, кто не эффективен. Как правило, под сокращение попадают «линейные» работники, низовые звенья. Нельзя же сократить губернатора, или мэра города, или главу муниципального образования. Впоследствии сокращенные единицы занимают люди, условно говоря, «приближенные к императору», – объясняет технологию изменений Дмитрий Аяцков.

Нынешний сити-менеджер Алексей Прокопенко продолжил начинания Сомова. При нем аппарат администрации также претерпел изменения. Последние утверждены решением Саратовской городской думы от 28 июля 2011 года. В результате отказались от должности первого замглавы администрации, но зато вернули зама по экономике. Перетрясли комитеты, упразднили контрольное управление, зато добавили управление по наружной рекламе и художественному оформлению. Также была введена должность руководителя аппарата администрации, и появились два новых сектора. В итоге эти усилия по сокращению числа бюрократов привели к их увеличению – с 1146 до 1227.

В будущее без иллюзий

«Я знаю сотни чиновников, которые фактически не работают, которые не принимают никаких решений, ни за что не отвечают. У них есть служебная машина, кабинет, кресло, секретарь, и им этого достаточно», – констатирует Михаил Волков. В свою очередь, он предлагает внести законодательный лимит чиновников по отношению к численности населения. И вместо двух сокращенных неквалифицированных кадров оставлять одного квалифицированного, повышая ему заработную плату.

Однако не все из экспертов уверены в необходимости механического уменьшения численности чиновников. Зампред правительства Дмитрий Федотов признает, что это очень сложный вопрос: «Все больше и больше функций появляется в том числе и у государственных органов. Объем писем и обращений граждан увеличился. Это говорит о том, что люди ищут у государства поддержки и надеются на решение своих проблем. Соответственно, и государство на это должно реагировать».

Социолог Александр Федотов, в отличие от своего однофамильца, придерживается иного мнения. «Россия страдала на протяжении всей своей истории от того, что нам не хватает чиновников. И сейчас такая же ситуация. Численность чиновников у нас до сих пор уступает развитым западным странам. В условиях демократии количество управленческого аппарата объективно резко возрастает. И в России она будет расти, если мы действительно мы будем развиваться в сторону демократии», – уверен он. – Другое дело, как оптимизировать эту численность, как сделать работу чиновников более эффективной, как не дать разрастись до громадных пределов».