Лишние люди в лишней власти Областное правительство взялось за оптимизацию местного самоуправления
Пожалуй, не одну другую идею наши соотечественники не встречают столь единодушно, как предложения сократить число госслужащих, депутатов и прочих власть имущих. «В России две напасти: внизу власть тьмы, а наверху тьма власти», — написал когда-то Гиляровский, и все остальные ему поверили. Власти, каждый раз видя волнение масс, объявляли об «оптимизации» госаппарата и в ответ слышали одобрительный гул народа. Вот и в Саратовской области начинается кампания по сокращению муниципальных служащих и депутатов. Спасет ли это нас?
Чиновничья чистка
Предложение об «оптимизации» численности госслужащих на 20 % Минфин выдвинул еще в 2010 году, в минувшем президент Дмитрий Медведев подписал такой указ, в апреле нынешнего идеей загорелся новый губернатор Валерий Радаев. Для начала он намекнул, что неплохо бы некоторым муниципалам трудиться бесплатно. В рамках оздоровления бюджетов. Его поняли правильно, в регионе начался процесс по переизбранию новых глав, которые уже не будут получать зарплату. Далее взор областного правительства пал на чиновничьи аппараты в районах.
— У нас в области 196 заместителей у глав, это больше четырех заместителей на одного главу, — подсчитывает Сергей Нестеров, региональный министр по делам территориальных образований.- Даже в советское время было по два зама.
В губернии сегодня 3,5 тыс. муниципальных чиновников. На самом деле это довольно немного: например, в странах Европы по соотношению с населением чиновников вчетверо больше, чем в России. В Швеции — почти в девять раз, в США — в шесть. А на комиссиях Саратовской городской думы чиновники постоянно жалуются на нехватку кадров. Где же эта армия бюрократов? Проблема не в количестве госслужащих, а в неравномерной рассредоточенности по районам губернии.
— Если провести анализ, можно увидеть, что почти в равных районах есть необъяснимая разница количества чиновников на одного жителя, — рассказывает исполнительный директор Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области» Александр Степанов. — Дифференциация связана с тем, что, в принципе, формирование бюджетов шло на ту базу, которая сложилась на определенных этапах. Где-то эти перекосы остались еще с советских времен, где-то образовались в последние 20 лет. У чиновников появлялся шанс увеличивать свое финансирование, и они им воспользовались.
Конкретный пример. В администрации Ртищевского района, согласно данным министерства, 60 чиновников, а в Ершовском районе, где население на 20 тыс. меньше, их уже сотня. Отчего так произошло, сейчас уже вряд ли кто сможет объяснить. Как вряд ли власти Перелюба в состоянии растолковать, почему решили купить для своих нужд машину за 2,5 млн рублей, хотя могли, как в соседних районах, приобрести недорогую «Ниву-Шевроле», а сэкономленные 2 млн пустить на ремонт местной плотины. Только после шумихи в СМИ перелюбские чиновники передумали.
Бесплатные депутаты
Кроме того, региональное правительство предлагает оптимизировать законодательную власть области. Речь идет не столько о сокращении числа ее представителей, сколько о переводе их на бесплатный принцип работы.
— Когда мы проанализировали опыты соседних регионов, то увидели, что, например, в Пензенской области есть лишь один глава города Пензы на освобожденной основе. Все остальные — на общественных началах, — продолжает Нестеров. — В Мордовии тоже всего лишь два депутата на освобожденной основе, и то один из них глава города. Когда мы посмотрели, что происходит у нас, то увидели, что в области практически две трети глав получают зарплату, 40 депутатов получают зарплату. Мы явно подменяем понятия: депутат должен служить людям, а не зарабатывать деньги.
На содержание корпуса парламентариев в регионе ежегодно тратится порядка 250 млн рублей. Аппарат глав районов — это более 500 человек, на которых также уходят десятки миллионов. По словам министра, местные власти в основном соглашаются с доводами областных, ведь в 10 районах главы и раньше трудились безвозмездно. Более спорно предложение о бесплатной депутатской работе. Слишком уж оно попахивает дешевым популизмом. Правительство хочет перевести на бесплатную основу депутатов поселений менее чем с 50 тыс. жителей.
Другой вариант оптимизации — формирование районных собраний путем делегирования от мелких населенных пунктов. Это означает, что последние отказываются от прямых выборов, а делегатов в район выбирают поселенческие советы. Критики возражают, что таким образом нарушаются права людей избирать и быть избранными. Дескать, если район перейдет на подобный способ, уже нельзя будет вернуться к прямым выборам, поскольку этого не предусматривает закон. Тем не менее Конституционный суд в прошлом году признал этот порядок легальным, хотя и не без оговорок. Но очевидно, что траты при таких выборах сократятся.
Наконец, еще одна идея — объединить функции глав поселений и руководителей администраций.
— Нужно перестать путать людей, — говорит министр по делам территориальных образований. — Я вчера был в Ершове, там у них в каждом поселении был глава и глава администрации. То есть, например, есть село, в нем живут 400 человек, и у них два главы. Сначала люди идут к одному главе, он их выслушивает и отправляет к другому. Вот так пропадает вера во власть. Когда мы проводили опросы, 90 % людей заявили, что предпочитают иметь в районе одного главу, который будет решать все их проблемы.
И действительно, если в крупных городах вроде Саратова или Маркса существование двух руководителей оправдано большим комплексом проблем, то в малых селах две головы явно не к чему.
Конечно, возникают опасения, что под видом сокращения и оптимизации правительство может ослабить районы, сделать их еще менее дееспособными по принципу Черномырдина: «Хотели, как лучше, а получилось, как всегда». Единственный выход — индивидуальная работа с каждым районом.
Итоги оптимизации
Сегодня над оптимизацией деятельности муниципальных служащих и парламентариев бьется рабочая группа, куда входят ученые из ПАГСа, СГАПа и СГСЭУ.
— Оптимизация и сокращение не должны быть самоцелью, потому что сейчас идет достаточно широкий процесс реформирования государственного и муниципального управления, — говорит Степанов. — Изменение каких-то функций, на какие-то функции, может быть, требуется меньше затрат, в то же время добавляются новые функции, которые требуют уже новых людей и новых структур, а, следовательно, дополнительных средств. Здесь должен быть более глубокий и даже индивидуальный анализ.
Единого алгоритма действий для всех районов составить не удастся — слишком уж они различаются. Поэтому речь идет о разработке нескольких моделей, которые будут зависеть от населенности, отраслевой специфики и дотационности территории. Нестеров объясняет, что, по сути, чиновники хотят объединить схожие муниципалитеты региона в группы, посмотреть, какой из них более эффективен, и затем предложить методику этого района всем остальным.
Работу ученые должны завершить уже к концу июня. Затем начнутся консультации и переговоры с районами. Конечно, областная власть не может обязать муниципалитеты сократить число чиновников или депутатов — федеральный закон о местном самоуправлении наделил их большой независимостью. Тем не менее рычагов давления предостаточно. В регионе единая бюджетная система, взаимосвязь между уровнями власти проявляется во многих сферах.
— Формирование местных бюджетов в значительной степени идет за счет межбюджетных трансфертов, то есть дотаций, субвенций и субсидий, — объясняет директор Совета муниципальных образований. — Если их налоговые и неналоговые доходы часто очень малы, а все остальное — это поступления из бюджетов вышестоящего уровня, то здесь включаются определенные рычаги влияния госорганов в лице областного правительства.
Другой вопрос, волнующий эксперта, — средства, высвобожденные в результате оптимизации. Кто даст гарантию, что они пойдут на решение проблем людей, а не проблем, оставшихся после «чистки» местных чиновников? Каким образом будут контролироваться эти финансовые потоки? Такие вопросы пока остаются без ответов.
Вообще же российский опыт сокращения чиновников показывает, что в итоге их меньше не становится. Здесь есть одна маленькая хитрость: дело в том, что большинство федеральных ведомств недоукомплектованы, порой даже на 50-60%. Таким образом, сокращаются «мертвые души» – и все остаются на своих местах. Иногда даже служащих прибавляется. В небольших районах и поселениях, где каждый чиновник на виду, подобный трюк не пройдет.
Другой вопрос — улучшит ли такая оптимизация работу местных властей. Если взять пример Нестерова про двух глав одного села, они же «футболят» друг другу жителей не только из-за незнания своих полномочий, но и потому что попросту не хотят решать проблемы людей. Если в этой деревне останется единственный руководитель, будет ли он эффективнее работать? Вряд ли. Вполне вероятно, он исхитрится и придумает, к кому еще можно «отфутболивать» людей, к районным чиновникам или областным.
Отечественного бюрократа не исправишь никакой оптимизацией. Невольно напрашивается вывод, что неэффективность чиновников и депутатов в России — не причина, а следствие каких-то более глобальных проблем. Однако это уже совсем другая история.
От редакции
В Саратовской области проходит масштабный эксперимент по слиянию разных уровней муниципальной власти под единое начало. В большинстве районов уже состоялись перевыборы глав администраций. На эти посты чаще всего перемещаются главы районов, которые руководят местными собраниями депутатов. Новые спикеры, работая уже на безвозмездной основе, становятся второстепенными фигурами. Таким образом, прекращается двоевластие. В некоторых районах уже начался процесс замещения администраций райцентров районными. Последние, взяв полномочия у первых, становятся как бы управляющими администрациями. Таким образом, ликвидируется многоглавие, когда на территории районного центра действуют четыре главы со своими администрациями или аппаратами, доводя благородную идею о местном самоуправлении до абсурда и финансового тупика. Вероятно, удачно проведенный эксперимент с утрамбовкой муниципальной власти впоследствии станет примером для новой муниципальной реформы, которую, возможно предложит президенту его администрация, в частности Вячеслав Володин. Саратовская область уже неоднократно была полигоном для отработки тех или иных политических технологий, придуманных Володиным.
Источник:
газета Резонанс, №10 (118) 6 июня 2012 г.