Раздавленные вертикалью

"

За 12 лет «вертикали власти» бюджетная политика правительства разделила страну на две части — федеральный центр плюс сырьедобывающие регионы-доноры и, мягко скажем, небогатую провинцию. В декабре 2011 года, на волне массовых протестов, президент Дмитрий Медведев, выступая с ежегодным посланием парламенту, провозгласил ряд демократических инициатив. Помимо облегчения процедуры регистрации партий и возвращения к выборности глав субъектов РФ, он пообещал децентрализацию бюджетных отношений и передачу регионам широких полномочий в плане распределения средств налогоплательщиков.

Нищета межбюджетной философии

Недавно на одном из заседаний в Саратовской мэрии замглавы администрации по вопросам экономики Ирина Ножечкина заявила, что в 2012 году в областном центре из собранных 71 млрд рублей налогов городу досталось 6 млрд, или около 9%. По мнению сити-менеджера Алексея Прокопенко, основной проблемой прошлого года для областного центра стал дефицит бюджета, профинансированного лишь на 47% от требуемой суммы. И эта проблема стоит перед Саратовом не первый год.

Стоит напомнить, что в конце 2011 года глава города Олег Грищенко говорил о примерно такой же ситуации: в 2010 году фактическое поступление доходов в бюджетную систему РФ, собранных на территории Саратова, составило 49,9 млрд руб., из них 24,8 млрд руб. (или 49,6%) поступили в федеральный бюджет, 18,6 млрд руб. (или 37,3%) — в областной бюджет, и только 6,5 млрд руб. (или 13,1%) – в бюджет города. Разница лишь в том, что налоговые поборы, как коньяк, с годами всё более качественные — Саратов приносит в казну всё больше, а получает от этого меньше.

Схожая ситуация наблюдалась в прошлом году и в Балаковском районе: при возможности так называемой самоокупаемости местной власти приходится постоянно обращаться за дотациями в областной центр. «На 2013 год доходная часть районного бюджета сформирована в размере 2,3 млрд руб. На 260 млн больше, или 2,56 млрд, балаковские налоговики собирают всего за 6 месяцев. Лишь половина доходной части бюджета будет пополняться за счет налоговых и неналоговых поступлений, остальные суммы — безвозмездные, или субвенции, дотации, субсидии и трансферты. В будущем году из всех налоговых поступлений Балаковскому району оставят лишь 866 миллионов. Это на 56,5 миллионов меньше, чем в 2012 году. Председатель комитета финансов администрации БМР объяснила это тем, что муниципалитету на будущий год оставят лишь деньги с двух видов налогов, третий, транспортный, уйдет в областной дорожный фонд», – сообщала газета «Суть» в июне прошлого года.

О скудной наполняемости муниципальных и региональных бюджетов говорят почти все руководители во всех уголках страны. Да и цифры официальных отчётов по налоговым отчислениям дают весьма удручающую картину. По данным управления Федеральной налоговой службы по Саратовской области, в федеральный бюджет за январь-февраль 2013 года налогоплательщики региона перечислили 10 млрд 619,5 млн руб. (без учёта ЕСН). В областной бюджет за данный период поступило 4 млрд 796,5 млн руб. При этом бюджеты муниципальных образований области за январь-февраль 2013 года пополнились только 2 млрд 50,1 млн руб.

Жалобы на казённую нищету регионов и муниципалитетов в лучшем случае заканчиваются подачками федерального центра. Зачастую — под соусом пропагандистских партпроектов, активно реализуемых либо в периоды предвыборных кампаний, либо после (см. статью Сергея Вилкова «Бюджет в обмен на власть»).

Ты помнишь, как всё начиналось?

В финансовую удавку российская глубинка попала не вчера. Перекос в распределении бюджетных средств между столицей и периферией наметился ещё в начале нулевых. Тогда, с приходом силовиков на командные посты в политике и экономике, созданием федеральных округов, губернизацией национальных провинций и слиянием их с соседними регионами, а также пресловутой «консолидацией элит», в стране началась реформа межбюджетных отношений. В частности, под руководством министра финансов Алексея Кудрина были утверждены новые правила бюджетной политики в России — в 2001 году приняли программу развития бюджетного федерализма. По сути, это был пробный шар реализации новой концепции фискальной политики, по итогам которой понятие «бюджетный федерализм» стало таким же ничего не значащим, как, к примеру, «честные выборы» или «социальная справедливость». Зато абсолютное большинство регионов страны перешло в статус «реципиентов», вынужденных выпрашивать трансферты из федерального бюджета.

Суть программы 2001 года заключалась в том, что в дополнение к уже существующему тогда фонду финансовой поддержки регионов (фонду трансфертов) были образованы фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, фонд регионального развития и фонд реформирования региональных финансов.

В 2006 году «Коммерсантъ» писал: Минфин, отвечающий за межбюджетные отношения, признал, что созданная система поддержки регионов работает не очень эффективно. По состоянию на 2006 год уровень федеральной поддержки в региональных бюджетах зашкаливал уже за 80%. По некоторым оценкам, собственные средства в бюджетах регионов в среднем составляли 15%, а разница в расходах на душу населения между узкой группой регионов-доноров и реципиентами доходила до 30 пунктов (на текущий момент, по данным Минрегионразвития РФ, уровень валового регионального продукта на душу населения в богатых и бедных субъектах РФ может отличаться в 67 раз). И это притом, что в России осталось около десятка регионов-доноров, а все остальные поставлены в зависимость от субсидий Минфина. Суммарный ВРП 10 регионов-лидеров (Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан, Краснодарский и Красноярский края, Московская и Свердловская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) равняется 52% ВРП всех российских регионов. На 10 аутсайдеров (Чеченская, Карачаево-Черкесская республики, Адыгея, Тува, Калмыкия, Алтай, Ингушетия, Магаданская область, Чукотка, Еврейская автономная область) приходится только 1%.

2004-2005 годы стали своего рода пиком финансового передела в России: тогда в Бюджетный и Налоговый кодексы были внесены поправки, в том числе в части регулирования межбюджетных отношений. Формально поправки вносились в связи с принятием в конце 2003 года закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наряду с разграничением бюджетных полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами вводились новые нормы распределения налогов. Наиболее «жирные» сборы (вроде налога на добычу полезных ископаемых) стали отчисляться в федеральный центр, а регионам и муниципалитетам оставались крохи.

Казну перекосило

Если на заре нулевых распределение бюджета между центром и регионами составляло примерно 50 на 50, то с 2005 года соотношение стало меняться в сторону федерального центра, доходя до пропорции 70 на 30. Это произошло потому, что в бюджеты субъектов Федерации перестали поступать средства по наиболее важным налогам. К примеру, по НДС (более 15% доходов консолидированного бюджета страны), природоресурсным налогам (10%) и т.д. При этом значительная часть налоговой нагрузки на сырьевой сектор была перенесена с налогов на экспортные пошлины (более 22% доходов консолидированного бюджета), от которых провинция получает мизер. К примеру, по сообщению министерства промышленности и энергетики Саратовской области, за прошлый год в бюджеты всех уровней предприятия нефтегазового комплекса региона перечислили около 15 млрд рублей налогов, сборов, платежей и взносов. Однако в бюджет области поступило только чуть более двух млрд рублей, что составляет порядка 13,3%.

В результате бюджетно-налоговой реформы регионам были оставлены налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц (всего около 20% от поступлений консолидированного бюджета). Муниципалитетам, естественно, остается ещё меньше. Залоговых доходных источников у муниципалитетов только два — земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые, в свою очередь, к примеру, по итогам 2010 года, составляют 14,3% в объеме собственных налоговых и неналоговых доходов бюджета города и 2,2% соответственно.

Как считает генеральный директор ООО «Институт энергетической политики» Владимир Милов, из-за того, что значительную часть налоговых поступлений от новых предприятий забирает федеральный центр, богатые сырьём регионы практически перестали получать доходы от разработки месторождений — всё достается только Москве: «Например, Иркутская область пару лет назад впервые в истории стала нефтедобывающим регионом (было введено в действие Верхнечонское нефтегазовое месторождение), однако по уровню и динамике доходов населения регион демонстрирует исключительно слабые показатели».

По мнению г-на Милова, искусственно созданная дефицитность региональных бюджетов привела к неспособности многих регионов самостоятельно финансировать важные социальные программы, например, развитие образования и здравоохранения, ответственность за которые Москва сбрасывает на провинцию.

«Перекос бюджета — главная причина низкого уровня оплаты труда в России. И, прежде всего, это касается бюджетного сектора в дотационных регионах. Почти все доходы идут в федеральный центр, который непонятно на что их расходует, «складирует» в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Кстати, как известно, этим фондам попросту угрожает «рейдерский захват» через создаваемое Росфинагентство в форме открытого акционерного общества. Вот и получается парадокс — искусственно создан огромный «излишек» денежных средств, к тому же, не размещенных в федеральном бюджете, а региональные бюджеты «захлебываются» в бюджетных дефицитах и бюджетных долгах», — говорит депутат областной думы Зинаида Самсонова.

Г-жа Самсонова полагает, что для региональных властей в этом году суровым испытанием станет обязательство по увеличению зарплат учителей и врачей пропорционально росту средней зарплаты в регионах, что может привести к дисбалансу между доходами и расходами региональных бюджетов. «Если регионы в полном объеме будут выполнять все свои социальные обязательства, им придется делать это за счет сокращения других расходов, например, на инвестпрограммы, ЖКХ. А в этих сферах ситуация, мягко говоря, тоже далека до идеальной», — продолжает г-жа Самсонова.

Стоит также напомнить, что с 2014 года, с лёгкой подачи депутатов от «ЕР», на региональные бюджеты лягут все полномочия по оплате капремонта, а те в свою очередь не преминут переложить финансовое бремя на жителей.

«Мы давно говорим о необходимости усиления конкуренции между регионами и повышения их самостоятельности. Для этого нужно, чтобы большая часть налогов, собираемых на территории субъектов Федерации, оставалась в их бюджетах. Сейчас львиную долю доходов получает федеральная казна — при этом бремя всех основных расходов (а больше половины из них — социальные) ложится именно на регионы», — заметил недавно министр экономразвития и торговли области Владимир Пожаров.

Помимо бесконечных поборов, бюджетная вертикаль вогнала провинцию в долговую яму. Сумма общей задолженности регионов перед федеральным центром составляет более 1 триллиона 300 млрд рублей. По данным Минфина, в 2013 году российские регионы должны будут погасить перед федеральным бюджетом около трети общего объема своего долга, или 420,6 млрд рублей.

«Показательно, что федеральные власти из года в год предупреждают регионалов, что нельзя бесконечно наращивать долги и потом «клянчить», чтобы их погасил федеральный центр. В свою очередь, регионалы при любом удобном случае критикуют федералов, что не в состоянии сами покрыть возложенные на них сверху и добавленные от себя различные обязательства, в первую очередь социального характера, так как средств на это не хватает. Своеобразные бюджетные качели «федеральный центр-регионы» действуют уже много лет. Поэтому давно пора разобраться с дисбалансом в распределении получаемых доходов между федеральным центром и регионами. Пока он не в пользу последних», — отмечает Зинаида Самсонова.

На её взгляд, проблему многомиллионных долгов перед федеральным центром можно решить только на общегосударственном уровне: «Во-первых, необходимо пересмотреть в пользу регионов действующее бюджетное и налоговое законодательство. Во-вторых, необходимо списать имеющиеся долги регионов перед федеральным бюджетом, а кредиты регионов, взятые ранее в коммерческих банках, реструктуризировать, переводя их большей частью в бюджетные заимствования. В-третьих, сами регионы должны, наконец, начать жить по средствам и вести разумную финансово-экономическую политику. Обеспечить это можно только в случае персональной ответственности губернаторов и депутатов заксобраний, голосующих за взятие необеспеченных кредитов, допустивших сползание своих регионов в долговую яму».

Постпротестные послабления

Частичный пересмотр налогового и бюджетного законодательства, о котором говорит Зинаида Самсонова, кстати, уже произошёл. В декабре прошлого года Владимир Путин подписал закон, предусматривающий перераспределение бюджетных доходов в пользу регионов и муниципалитетов.

Документ относит к доходам субъектов РФ 40% суммы акцизов на алкогольную продукцию крепостью более 9 градусов (за исключением пива и вин) и 100% суммы акцизов на алкогольную продукцию крепостью менее 9 градусов. Из федерального бюджета на уровень муниципальных образований передаются поступления от штрафов за нарушения муниципальных нормативных правовых актов и оплата использования лесного фонда (который находится в собственности муниципалитетов).

На региональный уровень передается и 50% суммы от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), уплачиваемого иностранными гражданами, которые работают на основе патента. С 1 января 2014 года в бюджеты городских округов также полностью переходят поступления от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, доходы от передачи в аренду земельных участков. С 1 января 2016 года будет увеличен до 55% с 40% норматив зачисления в местные бюджеты доходов от платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Подписанный президентом закон вносит в Бюджетный кодекс норму, обязывающую субъекты РФ устанавливать дифференцированный норматив отчислений в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты на уровне не менее 10%. Распределение нормативов должно осуществляться в зависимости от протяженности автомобильных дорог, находящихся в их собственности. Эти доходы, по новому закону, будут источником для формирования муниципальных дорожных фондов, которые станут обязательными с 2014 года.

Забавно, что та же политическая сила, которая несколько лет назад строила колониальную бюджетную политику, развернулась на 180 градусов лицом к провинции. Впрочем, не стоит думать, что этот закон станет панацеей. «Взбесившийся принтер» привык работать по принципу «шаг вперёд — два назад»: без жёсткого общественного контроля над формированием и расходованием даже самого децентрализованного бюджета, все попытки его демократизировать сверху будут полумерами.

Антон Морван

Источник: ИА Общественное мнение

http://www.om-saratov.ru/in_essence/index.php?ELEMENT_ID=36813