Что скрывается за реформой МСУ

Сегодняшний состав депутатов городской думы тих и незаметен. Он настолько незаметен, что иногда кажется будто депутаты все разом впали в летаргический сон и проснутся не ранее, чем недели за две до новых выборов. К сожалению, абсолютное большинство из нынешних депутатов еще не поняли, что проснуться им предстоит в новой системе координат, где их прежнее привилегированное и безответственное положение будет помножено на ноль.

На самом деле, конечно, депутаты не спят. Все они заняты делом. Неустанно, порой до самозабвения, они работают не на город, не на интересы избирателей, а исключительно на свой личный интерес. Эта работа отнимает у них львиную долю сил. Им некогда даже задуматься над тем, что готовит urbi et orbi новая реформа МСУ.

Меж тем, готовит она им сокрушительный удар, удар от которого может не оправятся не только они, но и город. Конечно, в запасе у них есть еще два года, в течение которых они по-прежнему будут самозабвенно работать на себя , но дело в том, что Президент РФ Владимир Путин дал властям на местах всего полгода, чтобы они определились, какую схему формирования органов МСУ они изберут. Будет ли это прежняя система с применением целого ряда принципиальных поправок или на ее обломках возникнет новая.

Но какие бы схемы не возникали, предстоящая реформа преследует одну единственную цель: за счет крупных городов РФ поправить региональные бюджеты, у которых уже не осталось источников доходов и им остается лишь в очередной раз произвести «раскулачивание крупных городов».

Центральная власть поставила перед регионами довольно жесткую задачу: изыскать резервы роста, прекратить брать коммерческие кредиты, прекратить повышать заработную плату и иные выплаты, если они не обеспечены доходами (в том числе и дополнительными) бюджета, еще и еще раз провести глубокую ревизию налогооблагаемой базы, а там, где это можно повысить налоги и сборы.

На самом деле, центральная власть опоздала. В большинстве регионов эти меры были приняты, и приняты не от хорошей жизни. Только за последние 2-3 года даже у регионов-доноров бюджеты оказались дефицитными. Это свидетельствует лишь о том, что за последние десять лет региональные экономики оказались «перегретыми». Да и как им не быть таковым, если в течение долгого времени социальная нагрузка на региональные бюджеты продолжала расти, а доходы падать. В первую очередь это проявилась у регионов, которые не имеют мощной сырьевой базы, но вскоре в зоне бюджетного бедствия оказались и те, что имели такую базу. Например, Ханты-Мансийский национальный округ и Тюменская область.

Зато профицитный бюджет неожиданно возник в Калмыкии. Но там власти пошли на резкое сокращение социальных расходов, кроме тех, которые подпадали под майские указы президента, снизили заработную плату и сократили расходы по статье государственное управление.

Еще раз подчеркнем: большинство регионов РФ столкнулись с острой нехваткой бюджетных средств, а некоторые оказали у порога дефолта. Деньги можно взять, пощекотав «мягкое подбрюшье» крупных городов. Но сделать это не просто, пока города наделены правом самостоятельно формировать и распределять бюджетные ресурсы, пока еще работает рожденная 131-м ФЗ РФ, система управления. Чтобы получить доступ к этому «подбрюшью» надо реформировать прежнюю систему, лишив глав и мэров городов права самостоятельного формирования и распределения бюджетных средств.

Большинство глав городов и подконтрольных им городских советов, пока еще не осознают той угрозы, которая нависла над ними.

За последние годы в стране сформировалась конгломерация очень послушных глав городов. И хотя они проявляют недовольство тем, что основные финансы сосредоточиваются в федеральном и региональных бюджетах, но в массе своей демонстрируют политическую лояльность, инкорпорированы в «партию власти» и следуют указаниям Кремля, правительства и губернаторов. Показательно, что на Общероссийском Съезде муниципальных образований 8 ноября 2013 года большинство мэров ни с какими глобальными идеями не выступали и ничего особенно от федеральной власти не требовали.

Надо полагать, что такая позиция мэров вызвана тем, что они имеют определенную автономию и остаются единственными центрами власти в систему МСУ, которые обладают доступом к реальным рычагам управления. Вот за этот доступ и развернется борьба, которая будет вестись под знаменем реформы МСУ и затронет она, главным образом, самоуправление в областных и республиканских центрах.

Это связано с тем, что власть в крупных городах всегда связана с распределением значимых экономических ресурсов – разрешения на строительство, контроль торговли, управление энергетикой и ЖКХ, распределение и продажа многочисленных муниципальных помещений и земельных участков. В этом смысле, городская реформа – это неизбежно передел сфер экономического влияния, жесткое столкновение интересов, и безболезненно она пройти не может.

Инициаторы очередной реформы МСУ, мотивировали ее необходимость тем, что якобы до сих пор в регионах наблюдается противостояние мэров (глав городов) и губернаторов. Скажем сразу — это прикрытие.

В большинстве регионов крупные города уже 5-10 лет назад были встроены в губернаторские властные вертикали. У нас из 79 центров субъектов федерации в 48 используется модель сити-менеджера, при которой городом управляет назначенный по конкурсу управляющий, де-факто почти везде являющийся ставленником губернатора. Поэтому сетования губернаторов, что они не отвечают за мэров – это часто попытка перехитрить федеральную власть. Губернаторы почти везде подмяли под себя не в меру самостоятельных мэров, а где такого не случилось – это связано скорее с недостаточным личностным уровнем губернаторов.

Саратов — самый яркий тому пример. Амбициозный, капризный и своевольный глава города сумел противостоять губернаторскому натиску просто еще и потому, что он сильнее (да и авторитетнее) губернатора, как лидер, как личность.

Еще одна лазейка, сквозь которую инициаторы реформы МСУ пытаются ее протащить, связана с желанием лишить не только мэров, депутатов, но и те слои городского среднего класса, которые сегодня находятся в состоянии политического пробуждения, какой либо возможности участвовать в политике. Иными словами загнать их в узкий коридор хозяйственной деятельности, когда любой шаг в сторону политики будет считаться попыткой к бегству, а «вологодский конвой шутить не любит».

Конечно, это утопия. Нельзя заставить людей отказаться от участия в политике. Они это делают сугубо добровольно. Сегодня большинство экономически активного населения крупных городов пребывает в состоянии политической спячки, но если будут затронуты их, прежде всего, меркантильные интересы, они выйдут на тропу протеста. Об этом не стоит забывать тем, кто полагает, что эта реформа никаких политических последствий иметь не будет.

Стремление сделать ставку только на сити-менеджера, чревато конфликтом. Дело в том, что губернатор и его «группа влияния» будет стремиться получить контроль над ресурсами города и возможность их перераспределять в пользу более депрессивной периферии региона, а мэр, если захочет сохранить нормальные отношения с городскими «группами интересов» и не поссориться с активными горожанами – отстоять свою автономию.

Контроль же над ресурсами города, как мы уже отмечали выше, региональной власти крайне необходим, ибо только через этот контроль можно хоть как-то облегчить перманентный бюджетных кризис, охвативший ныне большинство субъектов федерации.

Ну а теперь давайте попытаемся понять, что произойдет, если представительные органы власти будут заменены уровнем городских районов. А именно такую конфигурацию власти и лоббируют ныне сторонники реформы МСУ.

Во-первых, это приведет к ликвидации в России такого института, как мэры (главы городов), во-вторых, вернет страну к средневековой модели княжеской власти над тягловым городским населением, в-третьих, это не приведет к ликвидации конфликта между городами и регионами за ресурсы. Конфликт выйдет на иную орбиту. Судите сами: если следовать логике сторонников реформы, то низведение представительности горожан до минимального уровня во власти в условиях, когда их ресурсами распоряжается региональная, а не местная элита, неизбежно вызовет протест. И главным требованием протестующих будет требование возвращения выборности глав городов и городских советов, какими они были до реформы.

Самым ярким примером такого рода конфликта может служить опыт Саратова. Помните, дорогие читатели, как ныне бывший губернатор области Павел Ипатов отобрал у города право распределения земли? Так вот, когда земля оказалась в распоряжении области, приближенные Павла Ипатова стали ее распределять исключительно между своими, что в очередной раз привело к эскалации конфликта между городом и областью. А ведь предстоящая реформа, как раз и предполагает очередную передачу городских земель в управление региональных властей. Будем входит в одну и ту же реку дважды?

Когда сторонники реформы МСУ твердят об отделении местной власти от политики и сосредоточении ее на хозяйстве, то это ни что иное, как желание «затромбировать» даже те слабые социальные лифты, которые с таким трудом еще продолжают двигаться сегодня в России.

Отмена выборов глав городов и городских советов резко ослабит вертикальную мобильность в политике, что будет негативно влиять на обновление российского политического класса. Сейчас у начинающего политика есть возможность «пройти по ступенькам» электоральной деятельности – из города в область, а там, возможно, и выше. В случае же ликвидации городских советов политические карьеры будут еще в большей степени, чем сейчас, бюрократизироваться, что еще более ослабит легитимность элит.

Примеров того, как из той же Саратовской городской думы политики пробивались сперва в областную, а затем и Государственную Думу немало. Например, из гордумы в облдуму в свое время прошли такие депутаты, как Леонид Писной, Владимир Пожаров, Василий Синичкин, Сергей Афанасьев, Альберт Старенко…

Из областной Думы в Госдуму попали Николай Панков, а Василий Максимов в нижнюю палату парламента попал из городской думы… Предстоящая реформа множит на ноль такую вертикальную мобильность

Есть и еще один аспект проблемы, на который сегодня не принято обращать внимания. Дело в том, что с недавних пор прежняя система назначения глав регионов заменена прямыми выборами губернаторов. Не будем сейчас говорить о фильтрах, о пороках новой системы выборов глав регионов в целом. Всенародно избранный глава региона неизбежно будет отличаться от назначенного, хотя бы потому, что получит возможность непосредственно обращаться за поддержкой к избирателям.

Мы полагаем, что амбиции губернаторов после таких выборов вырастут на порядок. При этом амбиции не обязательно будут направлены в конструктивное русло. Понадобиться система сдержек, которая с успехом была применена в «лихие 90-е». Сдерживающим же фактором, как правило, выступали мэры крупных городов. Кстати, замещая смещенных губернаторов, Президент РФ чаще всего в качестве и.о. ставил на их посты все тех же мэров крупных городов.

Чтобы понять, что ожидает нас в случае именно такой реформы, далеко ходить не надо. Познакомьтесь с депутатами сельских округов и поселений. Вспомните, что никто в депутаты идти не стремился, приходилось убеждать, а то и заставлять. Далее, такие депутаты бессильны решить проблемы жителей, хотя до них «рукой подать». А лишены они такой возможности потому, что местные бюджеты девственно пусты и депутатам приходится бесконечно апеллировать к главе региона. Меж тем и глава уже не может им помочь ибо за десять лет эквилибристики с социально-дотационными и субсидарно-ответственными средствами бюджета, привели к тотальному обнищанию регионов.

При наличие именно такой когорты депутатов в крупных городах они обречены выпрашивать средства у глав регионов, что, конечно, повысит вес и авторитет последних, но в дальнейшем неизбежно отразится на судьбе крупных областных и республиканских центров, которых может ждать разорение и запустение.

И, наконец, последнее. Центральная власть долго ломала голову над тем, как решить проблему наполняемости региональных бюджетов. Ей очень не хотелось пересматривать базовые принципы формирования, как федерального, так и регионального бюджетов. Эти принципы просты: 60% налогов регионы платят в федеральный бюджет, 40% оставляют себе. Денежными потоками, текущими в Первопрестольную, уже давно управляет всемогущественное финансовое лобби России. Цель этого лобби тоже проста: все денежные потоки из регионов должны поступать в единый центр. В нашем с вами случае — это Москва. Только после того, как деньги поступили, в центре начинается работа над «выравниванием» региональных бюджетов. При этом система дотаций, субсидий, траншей и субвенций — одна из самых коррумпированных, запутанных и что самое главное: несправедливых.

Центральная власть пришла к единственно возможному в сложившихся условиях решению: через реформу МСУ позволить регионам переподчинить себе бюджеты крупных городов и тем самым если и не преодолеть бюджетный кризис, то на некоторое время его отдалить. На местах, правда, далеко не все и не сразу, успели осознать, чем грозит крупным городам эта реформа. Стали назревать протестные настроения. В этих условиях федеральный центр принял судьбоносное решение: позволить регионам самим решать, как им быть с реформой: проводить ее так, как то задумали ее инициаторы, или оставить все, как есть, допустив прямые выборы мэров.

Первый вариант позволяет им частично разгрузить проблему бюджетного кризиса, второй — ничего хорошего не сулить, ибо в таком случае бюджетный кризис еще больше обострится. Нетрудно догадаться, каким путем пойдет региональная власть, решая вопрос о том, какой из двух вариантов ей выбрать.